Долгие годы западные государства и международные организации тратили на продвижение надлежащего управления в Беларуси суммы, которые могли бы изменить целые отрасли, города и институты. Но почему внешняя помощь не приводила к ожидаемым изменениям в сфере управления? Пишет Наталья Рябова.
На фоне действий США в Венесуэле, отношения Вашингтона с официальным Минском, визиты и освобождения политзаключенных приобретают новое звучание. По слухам, одним из обсуждавшихся пунктов было возвращение посольства в Минск. Можно аккуратно предположить, что в случае, если отношения между режимом Лукашенко и Западом наберут обороты, то после снятия значительной части санкций, освобождений, нормализации дипломатических отношений, когда-то придёт очередь возобновления финансирования проектов в стране, в первую очередь, инфраструктурных. Что говорит прошлый опыт работы международных акторов в Беларуси?
Западные государства и международные организации традиционно занимались продвижением демократии, частью которого является и продвижение принципов надлежащего управления (good governance). Согласно подсчетам проекта “Исследование надлежащего управления в контексте авторитарной консолидации: случай Беларуси (InGAC)”, в период с 2014 по 2025 год различные международные акторы потратили порядка €753 млн. на продвижение надлежащего управления (good governance) в Беларуси. Это составило почти половину объема официальной помощи в целях развития страны (Official development assistance – ODA). Однако преобразования в управлении, если какие-то и имели место быть, закончились с 2020 годом, а Беларусь закрепилась в статусе “закрытой автократии” — единственной в Восточной Европе по версии V-DEM.
Два подхода, один результат: технократия vs трансформация
Продвижение надлежащего управления шло по двум параллельным траекториям: технократической и трансформационной. Долгое время доминировал технократический подход, когда средства выделялись на изменения, не затрагивающие принципы управления. Эти проекты улучшали административные ресурсы, инфраструктуру, государственные услуги, а также стабилизировали экономику, не касаясь при этом политически чувствительных вопросов.
Трансформационный подход предполагал изменения не только на уровне новой инфраструктуры (например, отремонтированных погранпереходов), но и самого управления разными сферами общественной жизни, а также внедрение принципов надлежащего управления, открытости, подотчетности, гражданского участия, эффективности и других. Так, с 2014 года ЕС профинансировал 35 проектов на €67,7 млн. по улучшению управления. USAID поддерживал реформы регуляторной среды в рамках Doing Business. Программа развития ООН (ПРООН) реализовала 14 проектов на €19,2 млн., часто в кооперации с ЕС.
И хотя основные средства на продвижение надлежащего управления всё равно тратились на крупные инфраструктурные проекты – так, Всемирный банк в период с 2014 по 2020 годы вложил порядка €617 млн. в дороги, больницы, лесное хозяйство, коммунальное хозяйство, – к ним «пристёгивались» требования по реформированию управления и его принципов.
Оба подхода по продвижению надлежащего управления в Беларуси столкнулись с ограничениями. Например, беларусские власти отвергли трехмиллиардное соглашение с МВФ в 2016 году, поскольку требования по реформам государственных предприятий, либерализации цен и фискальной прозрачности угрожали, по их мнению, государственной экономической модели. Даже в “золотой период” сотрудничества ЕС и Беларуси (2014-2020) стороны не смогли договориться о проектах с явной нормативной повесткой – например, так и не был начат проект по масштабной реформе госуправления.
Анализ объемов помощи в сфере продвижения надлежащего управления демонстрирует парадокс: даже когда в 2015 году международная помощь на реформы и надлежащее управление была сопоставима с 2,16% консолидированного бюджета Беларуси, она не имела большого политического влияния и не привела к существенным изменениям или реформам в государственном управлении.
Администрация президента как сторож у ворот
Для любых проектов международной помощи в Беларуси существуют строгие правила со множеством ограничений. Ключевым институтом, принимающим решения по поводу того, начинать ли какой-то проект международного сотрудничества, была и остаётся Администрация президента. Именно она выступает в роли последней инстанции и определителя «красных линий». Эти незримые барьеры представляют собой непрописанные неформальные правила, которые, тем не менее, интуитивно понятны людям, работающим внутри госаппарата или взаимодействующим с ним. Беларусские чиновники воспринимали их как нечто “политическое” – то, что направлено на трансформацию самой системы власти либо потенциально ставит под сомнение авторитет Лукашенко.
При этом, как показывает исследование, в продвижении надлежащего управления в Беларуси решающее значение имел человеческий фактор и конкретные персоналии. Своего рода двигателями прогресса в этом отношении были реформистски настроенные чиновники. В частности, те, которые работали в финансово-экономических министерствах и ведомствах, Министерстве иностранных дел, а также на местном уровне. Однако все они сталкивались как с ограничениями со стороны других министерств, так и с самым главным препятствием со стороны Администрации президента.
До 2020 года МИД занимал особую позицию. С одной стороны, это он часто был точкой входа для международных проектов и продвигал сотрудничество, а с другой, сам участвовал только в “безопасных” проектах: вступление в ВТО, цели устойчивого развития (ЦУР), приграничное сотрудничество и тому подобное. При продвижении проектов с «опасными» словами (например, “good governance” или гражданское участие), они переформулировались в нейтральные термины вроде “модернизации” или “сотрудничества”.
Поворот 2020-2022: коллаборация сменилась кооптацией
После политического кризиса 2020 года и начала войны в 2022 году большинство международных структур и правительств демократических стран приостановили сотрудничество с государственными структурами Беларуси. Однако часть из них осталась в стране. Изменился состав акторов: вместо Всемирного банка и ЕС ведущими игроками стали структуры ПРООН и Международной организация по миграции (МОМ). Новым актором поддержки международных проектов в сфере управления стал Многопартнерский трастовый фонд ООН по ЦУР, поддерживаемый Россией.
Деятельность “выживших” стала более технической и узкой, больше напоминающей по своему содержанию кооптацию, а не сотрудничество. Так, в 2021-2025 годах началось только 9 новых проектов общей стоимостью €3,5 млн., которые направлены преимущественно на технические, административные и инфраструктурные элементы управления, но не на внедрение надлежащего управления как такового. Тематика проектов с 2021 года включает:
- Управление миграцией (4 проекта на €894 тыс. с МВД, Минздравом, ГПК)
- Ядерная безопасность (€375 тыс. с Минздравом)
- Биоразнообразие и климат (€296 тыс. с Минприроды)
Также снизилась прозрачность и доступность информации о самих проектах: их партнёры, активности и результаты часто не публикуются в открытом доступе.
Уроки для международных акторов
Итак, как показывает исследование, средства международных акторов хоть и тратились в целом разумно и на благие цели, но не приводили к устойчивым изменениям именно самой системы управления – это показал откат после 2020 года. Какие выводы и уроки можно вынести из этого опыта?
1. Объём не равен влиянию. Как и хотели беларусские власти, большинство проектов и средств по продвижению надлежащего управления направлялись и направляются на инфраструктуру и другие технократические, административные изменения, а не на преобразования, затрагивающие ценности и принципы управления. Это не изменило систему госуправления и не создало действенных рычагов давления на неё.
2. “Красные линии” невидимы, но не пересекаются. Даже реформистски настроенные чиновники в министерствах не могли преодолеть вето Администрации президента и других консерваторов внутри беларусской системы, блокирующих любые инициативы, затрагивающие политическую сферу. Международные организации, которые отказывались адаптироваться и принимать такие правила игры, просто получали отказ в регистрации проектов.
3. Технократическая помощь в авторитарном контексте может приводить к обратным результатам. Улучшение показателей международных индексов, например, Doing Business (рост с 45 места в 2015 году до 37 в 2020 году) и «Индекс развития электронного правительства» (EGDI), использовались для легитимации, но не привели к открытости. Улучшение госуслуг и инфраструктуры, профинансированное донорами, правительство без стеснения приписывало своим усилиям. Цифровизация в ряде случаев используется как инструмент преследования и давления на политических оппонентов и граждан, а не средство, чтобы обеспечить прозрачность госуправления.
4. После 2020 года в сфере продвижения надлежащего управления кооптация вытеснила сотрудничество. Международные организации, оставшиеся в Беларуси, вынуждены адаптироваться к новым условиям, их усилия могут приводить к некоторым незначительным улучшениям в сфере управления, однако стратегически они скорее помогают авторитарному правительству получать дополнительные ресурсы и улучшать административные возможности.
Что в итоге?
В октябре 2025 года Международный валютный фонд возобновил диалог с Беларусью в онлайн-формате после трех лет перерыва. Международная организация по миграции в том же 2025 году начала реализацию нового проекта по укреплению потенциала Госпогранкомитета в ответ на увеличившуюся миграцию. Если взаимодействие международных акторов с Беларусью будет расширяться и они в какой-то момент и по какой-либо причине решат вернуться к активной работе с беларусским правительством и к поддержке проектов внутри страны, то стоит убедиться в наличии реальной политической воли и собственных рычагов влияния.
В противном случае внешние инвестиции в реформы могут превращаться из средств продвижения надлежащего управления в инструменты и финансы для консолидации режима.
