Приватизация в странах ЦВЕ. Выводы и рекомендации для Беларуси

Приватизация госпредприятий является одной из самых важных, самых сложных и самых противоречивых институциональных реформ. От ее успеха либо провала, возможно, будет зависеть успех либо провал реформы экономики Беларуси в целом. Без радикальных экономических реформ Беларусь ожидает стагнация и дальнейшее отставание от боялее развитых стран региона.

Ухудшающееся положение неэффективного госсектора влияет на замедление экономического роста, создание угроз для финансовой стабильности и накапливание внешних дисбалансов. Реструктуризация и приватизация госпредприятий, т. е. разгосударствление экономики, является одной из важнейших реформ для создания условий для стабильного развития экономики и улучшения качества жизни в Беларуси.

Для этого нужно:

➊ разделить функции государства как собственника предприятий и регулятора рынков;

➋ ввести жесткое бюджетное ограничение на госпредприятиях и прекратить их директивное кредитование;

➌ ликвидировать хронически нерентабельные госпредприятия;

➍ наделить Министерство антимонопольного регулирования и торговли большими полномочиями и независимостью в проведении демонополизации экономики и защите равных условий ведения бизнеса.

В Беларуси сложилась неэффективная экономическая система, в которой отраслевые министерства (Минпром, Минсельхозпрод, Минлесхоз, Министерство архитектуры и строительства, Минэнерго и др.) являются одновременно регулятором своего рынка и владельцем госпредприятий на этом рынке. Естественно, что в таких условиях происходит искажение стимулов для создания равных условий ведения бизнеса.

Необходимо передать госпредприятия в управление созданного на базе Государственного комитета по имуществу Министерства государственного имущества. Такое министерство должно нанимать профессионалов через открытый конкурс и иметь достаточно средств, чтобы обеспечить рыночные условия оплаты труда для своих менеджеров. В капиталистических экономиках госпредприятия имеют право на существование при условии, что они работают на рыночных условиях.

Государство не должно создавать барьеры для естественного перераспределения финансовых и людских ресурсов - от менее эффективных отраслей и предприятий к более эффективным.

Для этого нужно:

➊ усилить адресность социальных выплат;

➋ оптимизировать систему выплат безработным, ввести программы защиты населения предпенсионного возраста;

➌ проводить постоянный мониторинг уязвимых групп населения и оперативно реагировать на их нужды;

➍ проводить постоянную прозрачную коммуникацию с населением.

В Беларуси сложилась неэффективная экономическая система, в которой отраслевые министерства (Минпром, Минсельхозпрод, Минлесхоз, Министерство архитектуры и строительства, Минэнерго и др.) являются одновременно регулятором своего рынка и владельцем госпредприятий на этом рынке. Естественно, что в таких условиях происходит искажение стимулов для создания равных условий ведения бизнеса.

При проведении реструктуризации и приватизации госпредприятий всегда будут пострадавшие, и крайне важно сделать так, чтобы об этих людях позаботились, чтобы у них были и доходы, и возможности для самореализации в новых условиях (в том числе найти новую работу или создать свой бизнес). В частности, это касается людей в возрасте и тех, кто проживает в моногородах, малых городах либо сельской местности. Некоторым придется предоставить возможность выхода на досрочную пенсию, другим – создать условия для мобильности и поиска работы в других районах.

По данным Всемирного банка, несмотря на прямую и косвенную господдержку в Беларуси производительность одного работника на госпредприятиях на 40% ниже, чем на частных предприятиях.

Для увеличения эффективности экономики в целом и госпредприятий в частности нужно:

➊ ввести корпоративное управление на госпредприятиях;

➋ ввести международные стандарты финансовой отчетности на всех крупных предприятиях, а со временем и на других предприятиях;

➌ оптимизировать госпредприятия путем продажи ненужных производственных активов (лишняя инфраструктура и оборудование) и непроизводственных активов (базы отдыха, медицинские центры, детские сады);

➍ определить стратегически важные госпредприятия и банки из числа нескольких тысяч предприятий, которые сегодня находятся в полной либо частичной собственности государства;

➎ определить стратегически важные госпредприятия и банки из числа нескольких тысяч предприятий, которые сегодня находятся в полной либо частичной собственности государства;

➎ продать миноритарные пакеты акций (до 25%) предприятий, в которых государство не имеет контрольного пакета акций;

➏ рассмотреть возможность продажи миноритарного или контрольного пакета акций госпредприятий стратегическим инвесторам;

➐ упростить процедуру привлечения иностранных инвестиций с использованием Национального агентства инвестиций и приватизации.

➊ Создание единого государственного органа, отвечающего за управление госпредприятиями и их реструктуризацию.

В настоящее время фактическое управление госпредприятиями распределено между отраслевыми министерствами и Государственным комитетом по имуществу, что делает невозможным проведение общей оценки состояния сектора и делает связанные с этим проблемы менее заметными.

➋ Оценка и классификация всех госпредприятий с помощью процедур финансового аудита, чтобы оценить их жизнеспособность и разделить их на три группы:

(i) жизнеспособные и финансово стабильные госпредприятия;

(ii) госпредприятия, нуждающиеся в финансовой поддержке, но способные стать платежеспособными;

(iii) неплатежеспособные госпредприятия.

➌ Разработке индивидуально адаптированных мер для реструктуризации крупнейших и наиболее значимых госпредприятий.

Вероятнее всего, это будет около 100 компаний, которые в настоящее время входят в список стратегически важных предприятий.

В частности, приватизацию в сфере бытового обслуживания, общественного питания и торговли можно провести быстро и эффективно. То же самое касается строительства, пищевой и легкой промышленности. В Беларуси уже есть достаточно крупный частный сектор, который мог бы интегрировать и эффективно использовать высвобождаемые в связи с реструктуризацией и приватизацией активы и рабочую силу.

Более сложной будет реструктуризация и приватизация промышленных гигантов, а также приватизация в сельском хозяйстве. В случае приватизации малых и средних предприятий большое значение имеет поведение локальных властей.Для более успешной приватизации стоит наделить локальные власти большей автономией (ответственностью) за приватизацию, а также стимулировать их вовлеченность через зачисление в местные бюджеты доходов от приватизации.

В частности, что касается крупных предприятий, то существуют объективные основания не торопиться с их приватизацией.

Во-первых, многие из них станут более привлекательными для инвесторов после внедрения надлежащих стимулов и политики корпоративного управления, снижения административного и налогового бремени, а также снижения степени перекрестного субсидирования и устранения коррупционных рисков.

Во-вторых, для многих из них реструктуризация будет означать сокращение занятости, поэтому ее следует отложить до разработки новых механизмов социальной поддержки и стратегий активного воздействия на рынок труда.

Наконец, продуманная реструктуризация и приватизация позволят провести надлежащий аудит, антимонопольную оценку и разработать индивидуальные подходы для каждого крупного предприятия.

Реструктуризация и приватизация госпредприятий также будет работать в синергии с реформированием финансовых рынков, в том числе с реструктуризацией государственных банков и очисткой их портфелей от неработающих кредитов, выделенных госпредприятиям. Как минимум для примерно 100 крупнейших и наиболее значимых госпредприятий должны быть разработаны планы индивидуально адаптированных мер.

Периодически в некоторых странах умышленно ограничивалось право участия в приватизации. К примеру, в 1990‑х в России приватизация была фактически запрещена для иностранцев. Под предлогом того, что иностранный капитал может нести угрозу национальным интересам. Наихудшим примером такой приватизации «для своих» были залоговые аукционы 1995 г., которые подорвали легитимность частной собственности в России. Из материалов дела Абрамовича и Березовского в лондонском суде известны подробности создания фиктивной конкуренции во время залоговых аукционов. В результате цены госактивов были ниже рыночных, бюджетные доходы от приватизации меньше возможного, а соответственно, и возможностей для поддержки уязвимых слоев общества было меньше. В конечном итоге это создало условия для зарождения олигархии в России, расслоения общества и потери доверия к реформам. По опросам ВЦИОМ, в 2020 г. 73% россиян считали, что приватизация 1990‑х носила негативный характер; многие из них готовы пересмотреть итоги приватизации и хотели бы вернуть приватизированную собственность государству. В 1992-1998 гг. премьер Словакии Владимир Мечьяр также целенаправленно ограничивал участие в приватизации госимущества, в том числе посредством кумовства и коррупции. Это позволило ему передать многие из приватизированных предприятий лояльным чиновникам, членам своей партии и бизнесменам.

В случае самых крупных госпредприятий стоит рассмотреть возможность выхода с поэтапной продажей и/или выпуска их акций на зарубежных финансовых рынках, например на Варшавской фондовой бирже. Стоит также рассмотреть возможность распределения миноритарной части пакетов акций средних и крупных госпредприятий среди рабочих, чтобы будучи собственником своего предприятия они чувствовали ответственность за его преобразование и чтобы эти преобразования происходили при их непосредственном участии.

Техническая (экспертная) и финансовая поддержка со стороны международных финансовых институтов (МВФ, Всемирный банк, Международная финансовая корпорация, Европейский банк реконструкции и развития, Европейский инвестиционный банк и др.) и западных доноров (в первую очередь ЕС и США) при проведении реформ(в т. ч. приватизации) будет являться знаком качества для международных инвесторов. Приверженность реформам и более тесное сотрудничество с вышеупомянутыми институтами и донорами увеличит доверие к экономике и интерес со стороны потенциальных инвесторов к планируемым для приватизации госпредприятиям. Важную роль в этом процессе играет ЕБРР, который готов оказывать не только техническую и финансовую поддержку при сопровождении приватизации, но и сам участвовать в ней в качестве (временного) миноритарного собственника. Что важно, Беларусь уже имеет опыт сотрудничества с ЕБРР в этой плоскости в 2015-2020 гг. (например, проведенную при поддержке ЕБРР подготовку к приватизации Белинвестбанка, а также предприватизационные консультации и оценка стоимости госпакетов акций других банков: ОАО «Банк Дабрабыт» и ОАО «Приорбанк» и промышленных госпредприятий, в т. ч. пивоваренная компания ОАО «Криница» и ОАО «Красносельскстройматериалы»).

Для этого очень важно четко донести до общества видение реформ, их сроки и последовательность, преимущества и затраты, шансы и проблемы.

Отсутствие внятной коммуникации с обществом было одной из главных ошибок многих реформаторов в постсоциалистических странах. Даже в странах, которые являются успешными примерами проведения приватизации (например, Польша), общество в целом оценивает результаты приватизации хуже, чем эксперты. Причина этому – неэффективная коммуникационная политика реформаторов в отношении СМИ и избирателей. Крайне важно, чтобы процедуры приватизации были понятные, прозрачные и неоспоримые для общества. Примером такого решения может послужить украинская электронная система публичных закупок Prozorro, которая используется в Украине с 2016 г. в т. ч. для проведения малой приватизации.

Граждане должны знать, что реформаторы работают на благо всего общество, а не ради личных интересов. Общество, которое затягивает пояса во время реформ, очень быстро разочаруется во власти, которая богатеет за их счет. К примеру, в России не все реформаторы устояли от искушения воспользоваться служебными полномочиями для собственного обогащения. Это подорвало доверие к реформам в России в 1990‑х. То же самое можно сказать и об Украине. С другой стороны, реформаторов в Польше (Лешека Бальцеровича), Словакии (Ивана Миклоша) или Эстонии (Марта Лаара) никто не смог упрекнуть в коррупции, даже их ярые политические оппоненты.