Ниже представлены выдержки из концепции реформы местного самоуправления в Беларуси. Полностью с концепцией реформы можно ознакомиться в формате PDF . Чытаць па-беларуску. Read in English.
В период 1994–1997 гг. в Республике Беларусь был принят ряд политических решений, направленных на закрепление теории государственного местного самоуправления как базовой модели для управления на местном уровне. За прошедшие три десятилетия внесенные в законодательство о местном самоуправлении изменения и дополнения, как правило, были направлены на усиление централизации управления, ограничение функций органов местного самоуправления и снижение возможностей участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне.
Вместе с тем за период существования суверенной Республики Беларусь произошли серьезные изменения экономического, демографического, информационного, социального и культурного характера, оказавшие огромное влияние на формирование ценностей и эволюционное развития беларусского общества.
Несоответствие существующей системы публичного управления целям демократического развития страны стало очевидно. Ее основные недостатки проявляются через устаревшую территориальную организацию власти, полную политическую, финансовую и управленческую зависимость местного самоуправления от государственной власти и, как следствие, блокирование потенциала саморазвития на местном и региональном уровнях. Усугубляют ситуацию низкие возможности для участия граждан в процессе принятия решений на местном уровне и реализации гражданами Концепция местного самоуправления для новой Беларуси совместно с местными органами власти гражданских инициатив, в первую очередь — на самом близком к гражданам первичном уровне власти.
Дальнейшее развитие и укрепление современного государства требует переосмысления и обновления механизмов взаимодействия государства и гражданина — снижения роли государства и усиления роли гражданина.
Необходимы перемены и новые подходы в организации управления на местном уровне и в территориальной организации власти:
-
внедрение в законодательство принципа субсидиарности
-
децентрализация функциональных полномочий в системе административно-территориального устройства
-
укрупнение территориальных сообществ
-
переход органов управления от роли властной институции к роли партнера с объектами управления
-
широкий доступ граждан и общественных объединений к принятию административных решений
-
ориентация публичного управления не на задачи, а на эффективность их решения
Ряд социологических исследований и опросов, выполненных в Беларуси в предыдущие годы, также показывает устойчивый запрос общества на необходимость перемен в отношениях между государством и гражданином.
Местное самоуправление — один из институтов, позволяющий удовлетворить данный запрос.
Почему нужна реформа?
В Беларуси модель местного самоуправления базируется на теории государственного местного самоуправления. Сущность данной теории заключается в том, что органы местного самоуправления рассматриваются в качестве органов государственного управления, а самоуправление — как одна из форм организации государственной власти.
Характерными отличиями данной теории являются: высокий уровень централизации управления, отождествление местного самоуправления и государственного управления на местах; прямое государственное управление на местах путем назначения представителя центральной власти в административно-территориальные единицы; строгая иерархия, выражающаяся в соподчиненности нижестоящих и вышестоящих звеньев управления и самоуправления.
Реализация государственной теории местного самоуправления приводит к появлению административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а в крайних вариантах — к полному исчезновению местного самоуправления, его подмене местным государственным управлением. Существующая модель местного управления и самоуправления в Республике Беларусь — яркий пример такого крайнего варианта.
Централизованная система управления не справляется с основной задачей власти — обеспечением своим гражданам достойного уровня жизни, так как:
-
государственная власть в силу своей удаленности и концентрации на проблемах центрального правительства не может досконально представлять себе местные проблемы (указания исполняются, но часто не приносят жителям реальной пользы)
-
должностные лица мотивированы на исполнение вышестоящих указаний государственной власти в ущерб интересам местного населения (чиновники не зависят от местного населения и не подконтрольны ему)
-
принципы строгого соподчинения лишают государственных чиновников инициативы и самостоятельности
-
граждане лишены реальных возможностей осуществлять управление местными делами, что провоцирует патерналистские настроения в обществе
Кроме объективных недостатков самой модели государственного местного самоуправления, ее длительная реализация в Беларуси привела к обострению ряда проблем, особенно болезненно отразившихся на сельских территориях, а именно:
-
снижение качества и доступности публичных услуг, оказываемых органами госадминистрации (медицинские и транспортные услуги, социальная инфраструктура, дороги, благоустройство)
-
несогласованность местной политики социально-экономического развития с интересами местного населения
-
увеличение разрыва в уровне обеспечения социальных стандартов для городского и сельского населения
-
низкая инвестиционная привлекательность и упадок рынка труда сельских территорий
В результате эти проблемы усилили миграционные потоки из сельских территорий в столицу и другие крупные населенные пункты, усложнив демографическую ситуацию в большинстве административно-территориальных единиц (старение населения, обезлюднивание сельских территорий и некоторых районных центров).
Отсутствие надлежащей реакции на существующие проблемы сказалось на уровень доверия к местной власти. Если, по данным исследований НИСЭПИ, в период 2004-2010 гг. местным Советам депутатов доверяли 30-40% граждан, то опросы, проведенные Chatham House в январе — июле 2021 г., показали уровень доверия всего 21%.
Необходимость совершенствования действующей системы самоуправления в нашей стране подтверждают и социологические опросы, проведенные Институтом социологии НАН Беларуси в 2018 году. По результатам исследования, эту идею одобрили 73,5% минчан и большинство населения регионов. Среди населения Брестской, Минской, Гродненской, Витебской и Гомельской областей доля поддерживающих необходимость совершенствования работы органов местного самоуправления составила 66,4%, 60,2%, 55,1%, 54,8% и 43,5% соответственно (большинство населения Могилевской области — 60% жителей региона — затруднилось с выбором ответа на данный вопрос).
Консервация существующей системы несет в себе серьезные угрозы для развития общества и государственности:
-
укрепляются иждивенческие настроения и отстранённость граждан от общественных дел, теряется человеческий потенциал
-
снижается уровень доверия граждан к местной власти; возрастает разрыв между властью и гражданами
-
система управления государством не развивается и не совершенствуется
-
не развиваются формы прямого народовластия (участие граждан в принятии решений на местном уровне)
Необходима реформа, конечной целью которой является построение системы реального местного самоуправления посредством:
-
децентрализации власти
-
определения обоснованного административно-территориального устройства
-
создания условий для развития гражданского общества
Задачи реформы
-
Создание законодательной основы для реформы местного самоуправления и территориальной организации власти
Одним из первоочередных шагов реформы является создание на принципах децентрализации и субсидиарности законодательной основы для построения реальной и эффективной системы местного самоуправления:
- формирование территориальных общин
- проведение административно-территориальной реформы
- предоставление доступных и качественных услуг
- достижение оптимального разделения полномочий между органами МСУ и органами государственной администрации
- закрепление обоснованной территориальной основы для деятельности органов МСУ и органов государственной администрации
- создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения исполнения органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий
- совершенствование форм прямой демократии
-
Проведение реформы территориальной организации власти
Наиболее важными задачами, которые должна обеспечить реформа территориальной организации власти в Беларуси являются:
- реформа административно-территориального деления государства — определение обоснованной территориальной основы для деятельности органов местного самоуправления, способных обеспечить доступность и надлежащее качество публичных услуг, которые предоставляются этими органами, а также необходимой для этого ресурсной базы
- административная реформа — изменения в соответствии с предназначением и целями системы государственного управления, его институтов, организационных структур и инструментов, правовых и финансово-экономических основ функционирования
- реформа местного самоуправления — изменение системы организации (формирование территориальных общин и их исполнительных органов) и основ деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, обеспечении потребностей граждан и территориальных сообществ в социальных коммунальных, административных услугах, в социально-экономическом развитии поселений и регионов, реорганизация при этом взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и управления
- демократизация общественной жизни
- широкое включение жителей в деятельность территориальных общин (грамад) и управление ими
- активизация гражданских инициатив жителей территориальной общины (грамады), реализация потенциала их саморазвития
- укрепление гражданского общества
При подготовке реформы территориальной организации власти необходимо учитывать европейскую классификацию административно-территориальных единиц (Nomenclature of Units Administrative Statistic — NUTS) и опыт зарубежных стран, в частности Литвы, Латвии, Польши и Украины.
-
Обеспечение доступности и качества публичных услуг
Публичные услуги должны предоставляться соответственно с государственными стандартами и нормативами, а также с учетом необходимого обеспечения:
- территориальной доступности, что предусматривает предоставление услуг на территории проживания жителей общины
- надлежащей материально-технической базы для предоставления основных видов публичных услуг (органы местного самоуправления должны иметь в своем распоряжении соответствующие помещения и инфраструктуру)
- открытости информации об услугах, порядке и условиях их предоставления
- профессиональности предоставления публичных услуг
Кроме этого, необходимо обеспечить для должностных лиц органов местного самоуправления возможности для повышения квалификации.
-
Достижение оптимального разделения полномочий между органами МСУ
и органами государственной администрации
Органам местного самоуправления базового уровня предоставляются полномочия в соответствии с их кадровым, финансовым и инфраструктурным потенциалом и ресурсами на новой территориальной основе.
Основными полномочиями органов местного самоуправления является обеспечение:
- местного экономического развития (привлечение инвестиций, развитие предпринимательства)
- развитие местной инфраструктуры, в частности, дорог, сетей водо-, тепло-, газо-, электроснабжения и водоотведения, информационных сетей, объектов социального и культурного назначения
- планирование развития территории общины (грамады)
- решение вопросов застройки территории (предоставление земельных участков, предоставление разрешений на строительство, принятие в эксплуатацию зданий и строений)
- благоустройство территорий
- предоставление жилищно-коммунальных услуг (централизованное водо-, тепло-, газо-, электроснабжение и водоотведение, вывоз и утилизация отходов
- содержание зданий и сооружений, придомовых территорий коммунальной собственности); организация пассажирских перевозок на территории общины (грамады)
- содержание улиц и дорог местного значения на территории общины (грамады)
- общественной безопасности
- пожарной службы
- управление учреждениями среднего, дошкольного и внешкольного образования
- предоставление услуг скорой медицинской помощи, медицинских услуг первичного и вторичного уровней, услуг по профилактике болезней
- развитие культуры и физической культуры (содержание и организация работы домов культуры, клубов, библиотек, стадионов, спортивных площадок)
- предоставление социальной помощи через территориальные центры
- предоставление административных услуг через центры предоставления таких услуг
Структурные подразделения центральных органов государственной администрации на базовом уровне предоставляют следующие услуги:
- санитарно-эпидемиологической защиты
- социальной защиты населения (выплата пенсий, субсидий, компенсаций)
- казначейского обслуживания
- регистрация актов гражданского состояния
Основными полномочиями органов местного самоуправления регионального уровня является обеспечение:
- регионального развития
- охраны окружающей среды
- развития региональной инфраструктуры, прежде всего автомобильных дорог (за исключением дорог, находящихся в коммунальной собственности), сети пассажирских перевозок (за исключением внутриобщинных сетей) общего пользования
- профессионально-технического образования
- предоставление высокоспециализированной медицинской помощи
- развитие культуры, спорта, туризма
Государство может делегировать органам местного самоуправления полномочия органов государственной администрации. В этом случае полномочия передаются государством органам местного самоуправления на тот уровень их деятельности, на котором возможно и целесообразно их осуществлять с точки зрения кадрового, финансового и инфраструктурного потенциала. Вместе с полномочиями органам местного самоуправления также передаются ресурсы, необходимые для их реализации.
Для оптимального распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной администрации на разных уровнях административно-территориального устройства необходимо обеспечить:
- определение достаточной налоговой базы, что даст возможность обеспечить выполнение органами местного самоуправления собственных полномочий с учетом объективных критериев финансирования
- создание на каждом административно-территориальном уровне представительных органов местного самоуправления с собственными исполнительными органами
- усовершенствование системы привлечения общественности к подготовке управленческих решений и контроля за их реализацией
- эффективный государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления Конституции и законов Республики Беларусь
-
Определение обоснованной территориальной основы для деятельности органов МСУ и органов государственной администрации с целью обеспечения доступности и надлежащего качества публичных услуг, которые предоставляются этими органами
Формирование критериев для административно-территориальных единиц разного уровня административно-территориального устройства государства осуществляется с учетом того, что:
-
административно-территориальное устройство состоит из двух уровней: базового и регионального (см. рис. 1)
-
территория административно-территориальной единицы является неразрывной
-
в пределах административно-территориальной единицы не может быть других административно-территориальных единиц того же уровня
-
территория административно-территориальной единицы базового уровня определяется с учетом доступности основных публичных услуг, которые предоставляются на базовом уровне (время прибытия для предоставления скорой медицинской помощи в срочных случаях и противопожарной помощи не должно превышать 30 минут)
Рис. 1. Сравнение действующей и предлагаемой системы
На базовом уровне (по европейской классификации NUTS‑4) функционируют органы местного самоуправления (сельские, поселковые, городские Советы и их исполнительные органы), а также структурные подразделения (представительства/представители) территориальных органов центральных органов государственной администрации.
Административно-территориальная единица — территориальная община (грамада). Предполагаемое количество — 160-200 административно-территориальных единиц.
На региональном (краевом) уровне (по европейской классификации NUTS‑3) функционируют: областные (краевые) Советы и их исполнительные органы, областные (краевые) государственные администрации общей компетенции, территориальные органы центральных органов государственной администрации. Административно-территориальная единица — область (край) + г. Минск.
Предполагаемое количество — 15-20 административно-территориальных единиц.
Областные (краевые) Советы — представительный орган местного самоуправления на региональном уровне, представляющий общие интересы территориальных общин сёл, посёлков, городов в пределах полномочий, определённых Конституцией и законами Республики Беларусь, а также полномочий, переданных им сельскими, поселковыми, городскими Советами.
Статус г. Минска регулируется отдельным законом.
Рис. 2. Планировочные районы
-
Создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения исполнения органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий
Осуществляется с соблюдением следующих принципов:
- наличие ресурсов, необходимых для осуществления определенных законом полномочий органов местного самоуправления
- расчёт объема дотации выравнивания на основе унифицированных стандартов предоставления публичных услуг
- предоставление трансфертов с государственного бюджета непосредственно каждому местному бюджету
- определение в качестве финансовой основы осуществления органами местного самоуправления собственных полномочий налогов и сборов, которые связаны с территорией соответствующей административно-территориальной единицы
- предоставление органам местного самоуправления права регулировать ставки местных налогов и сборов
- недопущение предоставления иными органами местного самоуправления и органами государственной администрации налоговых льгот, которые снижают собственные доходы местных бюджетов. Льготы по местным налогам и сборам могут устанавливаться только тем органом местного самоуправления, в бюджет которого зачисляются такие налоги и сборы
- предоставление органам местного самоуправления доступа к привлечению кредитных ресурсов для инвестиционного развития через упрощение процедур согласования заимствований и местных гарантий и сбалансированность их со способами государственного контроля, направленного на предотвращение банкротства объектов права коммунальной собственности
- повышение прозрачности и эффективности использования бюджетных средств через внедрение программно-целевого метода для всех местных бюджетов; определение материальной основой местного самоуправления имущества, в частности земли, которая является собственностью территориальных общин (грамад) сел, поселков, городов и областей, а также надлежащей базы налогообложения
- предоставление территориальным общинам (грамадам) права распоряжаться земельными ресурсами в границах своей территории, объединять свое имущество и ресурсы в рамках сотрудничества территориальных общин для выполнения совместных программ и более эффективного предоставления публичных услуг населению смежных территориальных общин (грамад)
- максимальное привлечение граждан к принятию управленческих решений по вопросам местного значения и содействия развитию форм прямой демократии
- внедрение эффективных механизмов участия общественности в разработке органами местного самоуправления важных управленческих решений, в частности по вопросам определения стратегии развития территориальной общины, утверждения уставов территориальных общин, проектов градостроительной документации (генеральных планов развития городов, поселков и сел)
- предоставление права общим собраниям граждан по месту проживания в соответствии с законом и уставом территориальной общины инициировать внеочередную отчетность должностных лиц местного самоуправления перед территориальной общиной, а также обязательства для органов местного самоуправления и их должностных лиц обосновывать собственные решения об учете или неучете решений общих собраний общины
- создание при органах местного самоуправления консультативно-совещательных органов для проведения консультаций с общественностью, содействия проведению общественной экспертизы проектов решений и принятых решений органов местного самоуправления
- обеспечение права территориальных общин на местный референдум
- усовершенствование процедуры создания органов самоорганизации населения, определение порядка предоставления им части полномочий органов местного самоуправления, а также предоставление средств для осуществления указанных полномочий, расходования ими таких средств, отчетность об их использовании
- расширение практики создания органов самоорганизации населения, в частности в территориальных общинах, к которым принадлежат жители более чем одного населенного пункта
- внедрение механизма осуществления местными государственными администрациями государственного контроля за соответствием Конституции и законам Республики Беларусь решений органов местного самоуправления и качеством предоставления населению публичных услуг
Ниже представлены выдержки из концепции реформы местного самоуправления в Беларуси. Полностью с концепцией реформы можно ознакомиться в формате PDF . Чытаць па-беларуску. Read in English.
Исследование подготовлено в рамках проекта Belarus Beehive, координатор исследовательской и экспертной части проекта — Институт «Палітычная сфера».
