Необходимость реформирования пенсионной системы

Пенсионная система Беларуси была унаследована из СССР и не проходила глубоких структурных реформ за время независимости страны. До сих пор почти все пенсии выплачиваются в рамках распределительной пенсионной системы. Иными словами, текущие социальные взносы финансируют сегодняшние пенсионные выплаты. Такая система прекрасно работает при растущем и молодом населении и в условиях быстрого экономического роста, но вот при старении населения быстро входит в дефицит.

График 1 демонстрирует результаты симуляций двух базовых сценариев, не предполагающих пенсионной реформы. Базовый сценарий 1 предполагает, что коэффициент замещения остаётся на уровне 2019 года (39% от средней зарплаты), чтобы сохранить пенсии на этом уровне, бюджету придётся компенсировать всё больший и больший дефицит ФСЗН. К 2055 году этот дефицит превысит 5% ВВП, а затем будет колебаться в пределах 4-6% ВВП ежегодно. Базовый сценарий 2 предполагает, что дефицит ФСЗН остаётся на уровне 2019 года, а увеличение демографической нагрузки при нём компенсируется за счёт снижения пенсий. При этом сценарии отношение средней пенсии к средней зарплате (коэффициент замещения) к 2055 году опустится до 26%.

Держать дефицит ФСЗН под контролем в нынешней пенсионной системе можно только за счет снижения уровня жизни пенсионеров.

Необходимость реформировать пенсионную систему диктуется не только финансовыми соображениями, но и обусловлена также социальным запросом населения. Согласно опросу БЕРОК/ИПМ, проведенному в 2019 году, сами опрашиваемые поддерживают необходимость реформирования пенсионной системы.

Хотя о пенсиях граждане Беларуси начинают задумываться в основном лишь после 45 лет, доминируют в этих мыслях ощущения тревоги и страха.

Только 8.1% беларусов считают, что размера пенсии хватает для безбедной старости, а 71.8% называют пенсии низкими. При этом большинство все равно надеется на пенсии — для 71.4% государственная пенсия будет основным источником дохода, а накопления для жизни на пенсии делают лишь 3.7%. Дальнейшее повышение пенсионного возраста непопулярно: его как меру улучшения пенсионной системы называют всего 5.9% респондентов, в тоже время 68.4% ожидают этого повышения.

Кроме низкого размера пенсий, есть еще ряд характеристик, вызывающих негатив у людей:

➊ 52% респондентов считают, что служба в армии, уход за детьми и инвалидами должны быть включены в страховой стаж, то есть недавнее изменение должно быть отменено.

➋ 34.7% отмечают, что связь между заработками и отчислениями с одной стороны, и пенсиями с другой стороны, должна быть более сильной.

➌ 30.7% хотели бы устранить привилегии для некоторых категорий пенсионеров.

Симуляции пенсионных сценариев

Для моделирования пенсионных сценариев к разработанной демографической модели населения Беларуси были добавлены тренды участия в рынке труда и зарплаты агентов. Нами были рассмотрены основные сценарии реформ: 1) продолжение практики увеличения пенсионного возраста при сохранении консолидированной пенсионной системы; 2) варианты перехода на смешанную пенсионную систему, где некоторая часть отчислений продолжит идти на солидарную пенсию, а оставшаяся — на накопительную пенсию; 3) комбинация двух подходов.

Сценарий 1. Повышение пенсионного возраста

В сценарии 1 смоделированы потенциальные эффекты от увеличения пенсионного возраста и уравнивания возрастов выхода на пенсию для мужчин и женщин. График 2 демонстрирует симуляции трёх сценариев при которых пенсионная система остаётся консолидированной, а коэффициент замещения остаётся на уровне 2019 года (39%). Как следует из графика, простое выравнивание пенсионных возрастов до 63 лет (сценарий 63-63) не решает проблему в долгосрочной перспективе. Даже сценарий, при котором пенсионные возраста женщин и мужчин будут равны 65 годам, не способен полностью решить проблему дефицита. При этом сценарий 65-65 вряд ли можно считать приемлемым, так как средняя продолжительность жизни мужчин в Беларуси и так не превышает 70 лет.

Сценарий 2. Накопительный компонент

Стандартным решением проблемы дефицита пенсионного фонда при сокращающемся и стареющем населении в мире является введение накопительного компонента пенсии. В таком случае часть пенсионных накоплений отчисляются на специальные накопительные счета, и, выходя на пенсию, налогоплательщик получает часть пенсии из консолидированной системы и часть — исходя из того, что было накоплено (и преумножено в ходе инвестиций) на его персональном накопительном счёте.

При введении накопительного компонента часть пенсионных отчислений, идущих на накопительные счета граждан, будут выпадать из доходной части бюджета солидарных пенсий. Это означает что в переходном периоде образуется избыточный дефицит ФСЗН. В долгосрочном периоде этот дефицит будет частично или полностью компенсироваться за счёт уменьшения расходной части ФСЗН. График 3 показывает приведённый к настоящему дню суммарный дефицит ФСЗН до 2100 года в зависимости от доли пенсионных отчислений, идущих на накопительную часть. Эффективный процент зарплат, которые граждане Беларуси отчисляют в пенсионный фонд, составляет 18%. Как видно из вычислений, представленных на графике 3, оптимальной, с точки зрения приведённого дефицита бюджета, долей отчислений в накопительную часть является 1/3.

Сценарий 3. Комбинирование двух подходов

График 4 представляет сравнение дефицитов ФСЗН при сценарии, когда пенсионные возраста мужчин и женщин будут приведены к 63 годам, и при сценарии, когда в дополнение к этому будет введен накопительный компонент равный трети отчислений в ФСЗН. Как мы видим, сценарий, предполагающий реформу, действительно резко повышает дефицит ФСЗН в самом начале, зато помогает избежать кризиса 2055 года, а ко второй половине века ФСЗН и вовсе становится профицитным.

Возможные пути реформ

Волшебной таблетки от проблем и дефицита пенсионной системы не существует

Поэтому решение проблемы должно будет задействовать сразу несколько инструментов одновременно, охватывая различные сферы, связанные с пенсионной системой. В частности, необходимы будут усилия в следующих направлениях:

➊Повышение пенсионного возраста. Эта непопулярная мера неизбежна, однако учитывая частичное повышение возраста, проведенное в 2017-2022, позволяет в дальнейшем повышать пенсионный возраст только для женщин. При реализации этой политики нужно понимать ее несправедливость в глазах плативших всю жизнь социальные взносы, и соответственно выстраивать коммуникацию.

➋Создание обязательной накопительной системы. Создание обязательного накопительного компонента не требует высокого доверия на старте, однако его прозрачность и независимое качественное управление станет залогом для успеха добровольных пенсионных накоплений. Критически важным также является неприкосновенность фонда и его независимость, закрепленные на законодательном уровне. Кроме того, фонд должен вкладывать в хорошо диверсифицированный портфель, в том числе минимизируя страновые риски, а это значит, что вложения в белорусские активы (особенно государственные облигации) должны быть регуляторно ограничены.

➌ Создание условий для развития добровольной накопительной системы. Добровольный накопительный компонент можно развивать одновременно с обязательным, стимулируя его налоговыми льготами.

➍ Подробный аудит существующей пенсионной системы, в частности особых пенсий. Все особые правила и исключения должны быть пересмотрены, что не означает их автоматической отмены. Система пенсионных преференций должна стать прозрачной и понятной для всех.

➎ Расширение налоговой базы для сохранения распределительного компонента. При этом речь не может идти о повышении взносов, скорее наоборот, стоит рассмотреть возможность их снижения для расширения базы путем борьбы с серыми зарплатами, созданием стимулов для продолжения работы после достижения пенсионного возраста, условий для совмещения родительства и участия на рынке труда.

➏ Поиск источников финансирования переходного дефицита. Ни один из сценариев реформ не решает проблемы дефицита в ближайшие 30 лет. Поиск источников финансирования должен быть многосторонним. Отчасти дефицит может быть профинансирован из бюджета. Другим источником финансирования должно стать сотрудничество с международными организациями, с дальнейшим рефинансированием долга через частные заимствования на международных рынках.

Солидарный компонент позволит выполнить важную социальную роль пенсий, обеспечивающую безбедную старость; а также сохранить справедливость и права тех, кто всю жизнь платил пенсионные взносы в распределительную систему. Оба накопительных компонента, по мере развития, дадут возможность жителям Беларуси делать надежные накопления на старость, параллельно восстанавливая справедливую связь между отчислениями и уровнем жизни на пенсии.

Ознакомьтесь с полной версией проекта «Пенсионная реформа в Беларуси».

Исследование подготовлено в рамках проекта Belarus Beehive, координатор исследовательской и экспертной части проекта — Институт «Палітычная сфера».